農村土地使用權流轉的經(jīng)濟解釋與分析

[內容摘要]本文試圖對當前中國農村中出現(xiàn)的土地使用權流轉現(xiàn)象做出經(jīng)濟解釋，并對不同地區(qū)間流轉程度的差異提供一個分析框架。主要結論是：土地使用權自由流轉理論上能夠提高要素配置效率和農業(yè)生產效率，因此這項制度創(chuàng)新是對潛在外部利潤的反應；而金融制度安排的可得性、勞動力市場的限制性、土地承包制的穩(wěn)定性、村集體的政治決策、土地的社會保障和失業(yè)保險功能以及農業(yè)生產的技術特征是導致流轉程度差異的主要原因。

[關鍵字]農地制度    土地使用權流轉   農戶模型

Ⅰ現(xiàn)象和問題

一個明顯的事實是，近年來在部分農村地區(qū)出現(xiàn)了土地較為自由的流轉，例如作為西部開發(fā)重點的湖南省懷化地區(qū)[1]以及被稱為發(fā)生“第三次土地革命”的 山東省膠東地區(qū)[2]，一些經(jīng)濟較為發(fā)達的農村地區(qū)也正在進行類似的嘗試，并以此作為實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化和農村城鎮(zhèn)化的基礎[3]。同時，由山東農業(yè)大學和美國華盛頓大學農村發(fā)展研究所進行的一項涉及4省344縣的農村調查[4]表明，大部分農民已經(jīng)具有自己承包土地可流轉的意識，見表1。
表1：農民對其土地使用權流轉的態(tài)度

資料來源：楊學城等，2001

與以上事實形成對照的是，土地使用權流轉程度的地區(qū)差異非常大。根據(jù)1998年白羅文等人和農科院合作的一項對８個省的調查[5]表明，參與流轉的土地只占全部土地的３％～４％。對同在湖南省的永興縣3鄉(xiāng)39村的實地考察[6]則表明，盡管村集體對于土地使用權流轉抱積極態(tài)度，但實際的流轉并未發(fā)生。即使在經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江地區(qū)，農村土地市場也存在交易量小、交易期限短和低償交易甚至無償交易比例高等現(xiàn)象[7]。而在近年來大量的農村信訪中，涉及農村土地的達一半以上，有些土地問題甚至上升為刑事案件。

農民、農村和農業(yè)問題是中國的基本問題，而土地制度又是這些基本問題的核心，它是農村中農業(yè)生產、經(jīng)營、收入分配和社會保障等制度安排的基礎。對于土地使用權流轉及其地區(qū)差異這一新的現(xiàn)象，需要在理論上做出經(jīng)濟解釋與分析，而本文試圖回答以下兩個問題：1、土地使用權流轉的經(jīng)濟效率如何？2、哪些因素導致流轉程度的地區(qū)差異？

Ⅱ農地制度變遷的歷史和理論回顧

從1950年6月30日，新中國第一部土地法《中華人民共和國土地改革法》誕生以后，中國農村的土地制度曾出現(xiàn)過多次大的調整和變遷（石磊，1998）。始于70年代末的農村改革使中國農業(yè)的生產組織形式回復到以家庭為單位的傳統(tǒng)模式，每個農戶成為農業(yè)生產中各項扣除以后的剩余索取者（Residual Claimant），克服了生產隊中勞動監(jiān)督困難和激勵不足的問題（林毅夫，1991）。這項誘致性制度變遷[8]在1981年得到正式的承認，以法定形式肯定下來的長期的土地承包權給予農民穩(wěn)定的預期，它直接影響預期者的行為，從而大大提高農業(yè)的生產效率。

但是自從1984年以后，谷物生產停滯不前，農業(yè)生產出現(xiàn)了徘徊的局面。在這種情況下，重新集體化的呼聲又在擴大經(jīng)營規(guī)模以獲取規(guī)模報酬的教條下出現(xiàn)[9]。1993年，15年的土地承包期即將到期，農民對土地制度預期的不穩(wěn)定性導致了農業(yè)生產中出現(xiàn)短期行為和生產性投資不足。中共中央和國務院《關于當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的若干重大政策措施》決定，將農戶的土地承包期延長30年，部分林業(yè)地區(qū)延長至50年。

80年代后期，繼商品和服務市場化改革全面展開后，勞動力市場的就業(yè)體制改革也正式開始，大量農村勞動力流向城市或進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)非農產業(yè)就業(yè)[10]。為了適應勞動力要素轉移，1988年修改的《憲法》和《土地管理法》都放松了對土地管理的限制，明確“國有土地和集體所有的土地的使用權可依法轉讓”。

       1996年以后農民收入增長緩慢和農村城鎮(zhèn)化水平低問題突出，以村為基礎的集體土地所有制作為改革的終極目標開始受到懷疑。為了適應中國農業(yè)現(xiàn)代化和產業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，1998年《中共中央關于農業(yè)和農村工作的若干重大問題的決定》明確在“賦予農民有保障的30年土地使用權”的同時“發(fā)揮市場機制在農村土地資源再配置中的基礎作用”。 

       而在今年初的“十五”計劃中，作為積極推進農村各項改革的首要內容，中央明確在長期穩(wěn)定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權流轉制度改革。在今年7月九屆人大四次會議上討論的《土地承包法（草案）》中，是否應該以及如何將農民的土地承包權界定為一種財產權，并規(guī)范其流轉成為討論的焦點。

 中國農村土地制度變遷的歷史和現(xiàn)狀對經(jīng)濟理論研究提出了挑戰(zhàn)，關于土地承包制的討論構成二十多年來中國農業(yè)經(jīng)濟學的主要研究方向之一（劉守英，1997；周其仁，1997）。由于土地承包制只賦予農民對土地的排它的使用權和收益的獨享權，而按照根據(jù)產權學派的觀點，一個產權的基本內容包括行動團體對資源的使用權與享用權，以及自由的轉讓權。它的權能是否完整，主要可以從所有者對它所具有的排它性和可轉讓性來衡量（H¡登姆塞茨，1967，張五常，2000），因此90年代后期隨著土地法律政策的調整，有關土地使用權流轉對于農業(yè)績效的研究受到重視，已有的研究成果對于下一步的探討提供了富有啟發(fā)性的框架（姚洋，2000）。由各類國際和國內社科基金資助的農業(yè)和農村研究課題則為本文的展開提供了重要的經(jīng)驗事實。而作為發(fā)展經(jīng)濟學研究的新動向，人們將更多的注意力轉移到發(fā)展中國家經(jīng)濟運行的微觀機制研究上（文貫中，1989），例如對農業(yè)租約與農戶行為的研究。本文試圖利用可獲得的經(jīng)驗事實，以農戶的微觀決策為基礎，對前文提出的兩個問題作出回答。

Ⅲ土地使用權流轉：一個新古典的圖解

勞動力和土地是農業(yè)生產中的兩大基本要素。目前我國農村約有勞動人口45000萬人，而以我國的農業(yè)勞動生產率水平和實際耕地面積計算，農業(yè)中能夠吸收的勞動力約為15000萬人。除去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的12300萬人、流向城市的勞動力5000萬人和從事其他產業(yè)的2000萬人，尚余1.1億農村剩余勞動力，農村的失業(yè)率約為24%（袁志剛，1998）。因此，農村剩余勞動力的部門和地區(qū)間轉移成為中國經(jīng)濟發(fā)展的長期趨勢。這種轉移的主要動力一方面來自不同產業(yè)部門間經(jīng)濟績效的差異，另一方面來自城鄉(xiāng)之間日益擴大的收入和消費水平差異。
表2：國民經(jīng)濟和各產業(yè)平均增長速度：

資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒》2000，第14頁
表3：城鄉(xiāng)居民收入水平和消費水平差距進一步擴大：

料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》2000，第29頁

伴隨農村剩余勞動力轉移出現(xiàn)的微觀變化是土地在不同個人間的邊際評價出現(xiàn)重大差異。由于農業(yè)生產中勞動力與土地總是互補的，對于具有不同農業(yè)生產力水平的農戶，土地邊際產出的程度不同。在經(jīng)濟較為發(fā)達的農村地區(qū)，農村勞動力在市場意識、價值觀念和知識技能等方面不斷進步，一部份有能力在非農產業(yè)實現(xiàn)就業(yè)的農民，將會比較其種地的收益和機會成本。當這部份農村勞動力試圖退出農業(yè)產業(yè)時，盡管他們對土地的邊際產出評價已經(jīng)很低，但作為理性的個體，他們依舊會考慮自己已經(jīng)承包并仍有較長存續(xù)時期[11]的農村土地如何被盡量有效地利用，可能的選擇是將土地的使用權出租或轉讓，部份實現(xiàn)承包制賦予的從土地上獲得收益的權利。對于另一部份留在農業(yè)生產產業(yè)的農民，農業(yè)生產可能給他們帶來較高的收益。如果他們發(fā)現(xiàn)在自己的生產和經(jīng)營下，土地具有較高的邊際產出，尤其是那些具有較多的市場信息、較新的生產技術、和較高的經(jīng)營能力的農戶，他們有可能承租或受讓前一類人的土地使用權，從而對農業(yè)生產進行更多的投入。這樣，土地使用權的流轉就具有土地邊際產出拉平效應，雙方對土地邊際產出的評價差距越大，土地資源配置效率被改進得就越多。

        我們可以用上面這個模型說明土地使用權流轉的經(jīng)濟效率。（一）圖表示的是某村土地的總需求和總供給曲線。我們假定該村的農戶可以分為兩類：具有農業(yè)生產比較優(yōu)勢而持久的留在該村的A類農戶；不具有農業(yè)生產比較優(yōu)勢而退出農業(yè)生產產業(yè)轉移至其他產業(yè)的B類農戶。（二）圖和（三）圖分別表示這兩類農戶對土地的需求。需求曲線不同的斜率表明他們對土地不同的邊際評價，并且這種邊際評價與他們各自的土地邊際產出成正比。在土地承包制的初始配置下，假定以每戶人口為標準，A類農戶和B類農戶獲得的土地量分別為Qa和Qb。在這種狀態(tài)下A類農戶對土地的邊際評價Pa遠遠高于B類農戶的邊際評價Pb。這樣的土地要素配置顯然是缺乏效率的。如果農村土地使用權可以有償自由流轉，那么B類農戶的土地將流至A類農戶，根據(jù)新古典經(jīng)濟學均衡的一般原則，流轉量是：Qb0―Qb1= Qa1―Qa0。此時，兩類農戶對土地的邊際評價相等都為P*。如果農村土地市場形成后P*可被視為土地的市場均衡價格。這時A類農戶增加的效用為E和F，F(xiàn)當中將有G部分有償支付給B類農戶，由于F=G+H，所以社會凈效率增加量為E+H，實現(xiàn)了典型的?？怂龚D卡爾多效率。

        由此可見，在一個理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一樣，自由的流轉總能提高資源配置的效率，并能反過來促進勞動力要素的流動和農業(yè)生產效率的提高。已有的實證研究也證實，對土地交易權的限制對土地產出率具有負面的影響，其影響途徑是降低要素配置效率和減少農戶對土地的長期投入（姚洋，1998）。這在回答前文第一個問題的同時，也能夠從效率角度解釋為什么政治決策的結果是允許和