自考論文：探析我國財政風(fēng)險的法律控制

自考論文：探析我國財政風(fēng)險的法律控制

摘要：隨著中國經(jīng)濟的日益發(fā)展，同時發(fā)展速度的相對放緩，中國的財政愈來愈受到了國內(nèi)和國際的廣大的學(xué)者專家的重視。其中最為重要的便是中國的財政的風(fēng)險問題。對于中國存在財政風(fēng)險這１命題，基本來說，沒有人有異議。但是，對于財政風(fēng)險的可控制性和控制的方式，爭議頗多，筆者擬從自己的認識角度對此進行１定的闡述，尤以財政風(fēng)險的法律控制為主。　

關(guān)鍵詞：財政安全 隱性債務(wù) 財政結(jié)構(gòu) 法律控制

財政安全
　　怎么樣的財政才是合理的安全的財政呢？
　　筆者在翻閱了有關(guān)的資料后得出這樣的結(jié)論：
　　首先，如果政府能夠長期保持財政收支平衡，則政府財政是可持續(xù)的，換言之就是沒有財政危機；其次，盡管在相當(dāng)長時期內(nèi)不能實現(xiàn)財政收支平衡，但政府能夠通過發(fā)行國債為財政赤字融資，則政府依然可以是可持續(xù)的。最后，如果在經(jīng)濟中存在這樣１種機制，當(dāng)財政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟變量之間的相互作用可以使財政恢復(fù)或趨于恢復(fù)平衡，則政府的財政狀態(tài)仍可定義為穩(wěn)定可持續(xù)的。
　　能夠做到上述３點的政府的財政才使健康的財政，那么中國的情況是怎么樣的呢？
　　財政風(fēng)險
　　在中國，就目前看來，政府正在試圖通過發(fā)行國債為財政赤字融資，以達到財政危機的解決。因此，國債構(gòu)成了政府財政赤字的組成部分。但，應(yīng)當(dāng)指出的是，國債并沒有充分反映政府的實際負債規(guī)模和財政風(fēng)險水平。
　　這是因為，１般來說，政府債務(wù)分為４大類型，不單有國債這樣的顯性直接負債，還有隱性直接負債，顯性或有負債，隱性或有負債。平時關(guān)注的債務(wù)是第１類，顯性的直接債務(wù)，其他３部分基本不大關(guān)注，也沒有列入政府的正式財政報告里。中國政府實際負債規(guī)模大于公布的國債數(shù)。
　　第１、糧食經(jīng)營虧損掛賬。從國家權(quán)威機構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)表明，由于糧食過剩，國家財政用于糧食保管費用、利息和價差虧損補貼（移庫、陳化糧拋售、軍供）等方面的支出不斷上升，負擔(dān)沉重。
　　目前，中國糧食的虧損掛賬數(shù)額非常龐大，如果不加快改革將會對財政構(gòu)成非常大的壓力。
　　第２、“３位１體”的銀行、企業(yè)、政府債務(wù)
　　在中國，所有的隱性財政風(fēng)險中，金融業(yè)所占的比重最大，問題也最嚴重。1999年從４大國有商業(yè)銀行剝離給４大資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)有1．4萬億，按70％的損失率來算，大概會損失1萬億。這是個相當(dāng)驚人的數(shù)字。
　　企業(yè)方面的或有債務(wù)，同樣可能成為政府的隱性債務(wù)。1998年有關(guān)部門（銀行、國有資產(chǎn)管理局等）的抽樣調(diào)查，曾得出當(dāng)時國有企業(yè)“３分之１不虧或贏利、３分之１明虧、３分之１潛虧”的基本判斷，這說明國有企業(yè)潛虧的問題不可忽視，財政在經(jīng)濟動態(tài)發(fā)展中可能或多或少要為之承擔(dān)１定的責(zé)任。
　　在養(yǎng)老金這１塊，由國家體改部門與國外保險機構(gòu)聯(lián)合進行的１項課題研究估測，近年我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)累積規(guī)模，即使是按相關(guān)因素的中值來計算，也要高達37000億元人民幣左右。當(dāng)然，這是１種或有債務(wù)，并非馬上產(chǎn)生償債壓力，但其間社保體制因素變動的效應(yīng)，可能是難以全面估測的。
　　在中國目前來看，國有經(jīng)濟仍然是１個由財政、銀行、企業(yè)３個部門組成的巨型公司。銀行不良貸款的損失，隱性養(yǎng)老金債務(wù)與財政部發(fā)行的國債１樣，都是國家對非國有債權(quán)人（居民）的債務(wù)，或全體人民對其他人的債務(wù)。因此，在評估政府債務(wù)的可持續(xù)性時，必須把３個部門放在１起計算。
　　第３、財政結(jié)構(gòu)——地方財政的債務(wù)之憂
　　中國財政的局部的、地區(qū)性的危機，也就是所謂的財政危機結(jié)構(gòu)性問題。事實上，由于稅制改革不到位，中國很多地方尤其是鄉(xiāng)這１層次的財政的確面臨著嚴重的財政危機。我們知道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入中，有１半是用于民辦教師的工資，這是１種很基本的財政支出。而這種很基本的財政支出，我們的中央財政沒有承擔(dān)起來。我國財政體制多年來１直存在著事權(quán)與財權(quán)不清的缺陷，中央財政很多該做的事沒有做，而很多不該做的事又在大包大攬。中央大包大攬，很多事情又是#39;我請客，你掏錢#39;，讓地方政府掏腰包，這樣就進１步加重了地方財政的危機。　在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財政收支缺口。據(jù)有關(guān)材料顯示，在我國3000多個縣市中，財政長期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過50％，全國1080個縣發(fā)不出工資來，約有50％～60％的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。而且赤字時間長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大多有七、八年的歷史了，嚴重的地區(qū)已經(jīng)超過了十年。農(nóng)村稅費改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和村級財務(wù)開支的稅費項目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力１下子變得更加捉襟見肘了。為了解決鄉(xiāng)村財政支付危機，中央和省級財政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。2001年中央財政對試點地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總額為100億元，2002年為200億。但是面對龐大的財政硬缺口，中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付也是杯水車薪。
　　我國農(nóng)村合作基金會的破產(chǎn)清償，使地方財政風(fēng)險成倍地擴大。1999年，中央宣布取締農(nóng)村合作基金會，限期清盤、清償。這個曾經(jīng)在我國廣闊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用的金融機構(gòu)從此壽終正寢，同時也給地方政府帶來了巨額的債務(wù)。如廣東省政府為了清償全省886家農(nóng)村合作基金會的股金，向中央借款71．13億元，各級政府自籌資金20．9億元，對個人合法股金進行１次性全額兌付。對政府財政來說，這些債務(wù)是出于社會穩(wěn)定的壓力，不得不承擔(dān)的。
　　這些政府的非正式債務(wù)離真正的債務(wù)還有１定距離。而且有些或有債務(wù)，前幾年可能是或有債務(wù)，但近幾年還了，就沒有事了。但當(dāng)把這些都加起來，政府的財政風(fēng)險還是相當(dāng)大的。
　法律控制
　　從根本上說，財政風(fēng)險的釋放，要依靠我國經(jīng)濟的漸進成長，但這樣的邏輯不能倒過來說，不能指望無限的財政擴張可以支撐較好的經(jīng)濟成長數(shù)字，然后夢想此數(shù)字可以掩蓋先前的財政擴張。舒緩財政風(fēng)險已成為當(dāng)務(wù)之急，就目前的觀點來看，主要是從這樣的幾個方面進行所謂的財政減壓：大力發(fā)展非國有企業(yè)、推動國有部門改革、降低銀行償債、完善轉(zhuǎn)移體制、嘗試地方舉債、控制收入總量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、降低名義稅率、免除農(nóng)業(yè)稅費。
　　以上所說的主要側(cè)重于政策上的講義。從法律的角度來講，筆者認為中間機關(guān)應(yīng)當(dāng)有如下的作為。
　　筆者認為，應(yīng)當(dāng)對財政法、預(yù)算法、稅法進行必要的調(diào)整。
　　首先，對財政收支——預(yù)算法的修訂并以法律的形式進行下去。目前的主要內(nèi)容是對收入總量的控制和支出項目的內(nèi)容的更正。盡管財政稅收的增長得力于加強征管，但１只手多收稅壓抑私人部門投資和消費的積極性，另１只手擴張公共投資，無疑增加了投資風(fēng)險。此外，在好的項目儲備基本耗盡，財政帳面資金相對充裕的時候，是否還有必要繼續(xù)增發(fā)國債？
　　而對支出而言，１是中央財政似乎對基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項目”投資不足，尤其是對于自身職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)不足。例如，相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困，農(nóng)民很少或基本沒有現(xiàn)金收入，基層政權(quán)靠攤派來維持“民辦學(xué)?！焙妥陨淼纳妗＃彩侵醒胴斦坪跄暳宿r(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機構(gòu)基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實，那么通過中央和地方財政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢在必行，但這１塊卻恰恰是比較匱乏的。對于此，應(yīng)當(dāng)進行相關(guān)的立法，把財政支出的項目以及正當(dāng)程序進行合理的規(guī)劃。
　　其次，以法律的形式免除農(nóng)業(yè)稅費，而不是行政命令。為什么農(nóng)業(yè)稅費必須免除？１是稅收的源泉是個人所得，鑒于農(nóng)民階層很少有月收入超過800元的，因此其絕大部分本就不應(yīng)該成為現(xiàn)實的納稅人。２是寄生在農(nóng)業(yè)稅上苛捐雜稅太多。中央財政僅僅通過5%的農(nóng)業(yè)稅汲取了約300億的稅入，而各級政權(quán)在其上滋生出來的稅費估計在2000多億！從中央財政看免除農(nóng)業(yè)稅無傷大雅，否則盤根錯節(jié)寄生出來的稅費所導(dǎo)致的結(jié)果，只能是民怨沸騰，而且還加大了財政的另１層面上的風(fēng)險。
　　第３，對稅法進行必要的修訂和調(diào)整。首先就是要把稅收立法的真正主體的地位突顯出來，讓全國人大及其常委會真正的作到稅收立法。同時對政府的對稅法的越權(quán)性設(shè)立進行必要的糾正與認可。接著應(yīng)當(dāng)對名義稅率進行必要的調(diào)低。過高的名義稅率導(dǎo)致了廣泛的偷稅漏稅，而這又１步導(dǎo)致了稅收大檢查和懲處的難度，變成高稅率、高違規(guī)背景下的法不責(zé)眾，要解開這樣的“死結(jié)”，只有降低稅率和強化征管。目前，對個人的所得稅已因起點過低而淪落為“工薪稅”或工資附加稅，而對企業(yè)的所得稅方面，盡管統(tǒng)１內(nèi)外資所得稅率原則已定，其趨勢只能是內(nèi)資企業(yè)所得稅率向外資企業(yè)靠而不是相反，但至今尚無動作。所得稅的改革恐怕還不是最緊迫的，增值稅改革更為迫切，實踐表明中國經(jīng)濟難以承受如此寬的生產(chǎn)型的稅基，也可能并不能承受高達17％的稅率，因此，無論是所得稅還是增值稅，都需要切實地降低稅率。
　　當(dāng)然，財政風(fēng)險的法律控制遠不止這些，但是，這３者應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。需要補充的是在對財政風(fēng)險進行法律控制的時候，也應(yīng)當(dāng)注意已有的行政政策所起到的實際作用，在必要的時候?qū)⑵浞ǘɑ?br /> 　　【結(jié)論】：
　　中國經(jīng)濟的發(fā)展還遠沒有到達發(fā)達的程度，中國財政的發(fā)展處于瓶頸階段，財政風(fēng)險的不斷擴大，也正是經(jīng)濟實力真正雄厚前的陣痛。但，這并不代表我們放任它，而是應(yīng)該是各種途徑，包括法律途徑去解決它，真正的解決我國的財政風(fēng)險問題，如此，更能對經(jīng)濟的進１步發(fā)展提供必備的條件。
 
【參考資料】
    ◇劉劍文主編：《財稅法學(xué)》高等教育出版社 2004年2月第１版　
　◇劉尚希、于國安：《地方政府或有負債：隱匿的財政風(fēng)險》，中國財政經(jīng)濟出版社2002
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結(jié)束